摘 要：美国移民政策经历了从来者不拒到实行配额制，到家庭团聚、有所选择几个阶段。本世纪初以来，尤其是奥巴马政府时期，美国采取鼓励技术移民政策，如“高科技人才”移民优惠政策、“留人计划”、企业家“创业签证”等。新移民政策对促进美国经济发展具有积极意义：它将确保美国科技领先地位的持续；延缓老年化社会到来的冲击；满足教育经费的不足。然而，特朗普上台后以国土安全为由，完全否定奥巴马新移民政策。本文认为，这将动摇美国已有的移民体制，影响到未来美国在科技和经济上的世界领先地位。
关键词：移民政策 工业革命 种族主义 经济全球化 技术移民 难民政治
The Evolution of the United States’ Immigration Policy: Historical Review, Current Situation and Review
LIN Jue
Abstract: The American immigration policy has experienced several stages: from never refusing to implement quota system, to family reunion and choosing on immigration. Since the beginning of this century, especially during the Obama administration, the United States has adopted a policy of encouraging skilled migration, such as preferential immigration policies of high-tech talents to set up new excellent immigration categories (MERIT); Extended the OPT deadline; International Entrepreneur Rule developed an international entrepreneur rule for foreign entrepreneurs and so on. The new immigration policy plays a positive role in promoting the economic development of the United States: It will ensure the sustainability of America′s leading position in science and technology, delay the impact of aging society, and meet the shortage of education funding. But, now Trump completely denied Obama′s new immigration policy on the grounds of Homeland Security. This paper argues that this will shake up the existing immigration system in the United States and affect the future of the United States as a world leader in technology and economy.
Keywords: immigration policy, industrial revolution, racism, economic globalization, skilled immigrants, refugee politics
2017年特朗普就任美国总统，在移民政策上首先颁布“禁穆令”[1]，引起国内外一片哗然，由于该禁令涉及宗教歧视，违宪，被联邦法院冻结。其后特朗普又出台了新禁令，但依然遭到反对，被联邦法院无限期延迟。在听证会上，律师指出：新禁令不仅违宪，而且还损害美国国有企业和大学吸收顶尖人才的能力，妨碍美国旅游业的稳健发展。[2]美国是一个移民国家，回顾美国经济发展历程，离不开移民所做的贡献，历史上美国移民政策发生过多次变动。本文对美国的移民政策演变进行了回顾，对奥巴马新移民政策的核心内容和实际意义进行了分析，以此折射特朗普移民政策的弊端。
一、美国的移民历史
美国的移民历史最早可以追溯到1607年英国人在弗吉尼亚詹姆斯敦建立第一个殖民据点。1620年第一批英国移民乘坐“五月花号”帆船来到那里，开启了欧洲人移民北美的篇章。早期来到北美的移民主要是白人，他们大部分是无钱购买船票的欧洲破产农民和手工业者，其中有一半以上的移民通过“契约奴”的方式来到北美。[3]根据北美殖民地官方1680年的估计，运往北美洲的白人契约奴每年约有1万人。
当时北美地区劳动力匮乏，为满足疆土开拓需要所需要的劳动力，英国政府还有计划地将一些重罪犯输往那里。根据史料，18世纪英国至少向北美遣送了3万名重罪犯，主要送往弗吉尼亚和马里兰。
随着贩卖黑人的浪潮兴起，黑奴取代白人契约奴，成为北美南方种植园奴隶制赖以存在和发展的基础。到1775年美国独立战争爆发时，已经有100多万欧洲移民来到这里，英国人在北美地区建立起13个殖民地。1776年美利坚合众国建立时，全国总人口390万。
从1776年美利坚合众国建立到1920年，美国有过三次移民高潮。
（一）1820—1860年：第一次工业革命时期
这一时期移民总数高达500万。随着第二次美英战争（1812—1815年）的结束，美国工业革命在北部蓬勃开展，政府鼓励欧洲技术工匠移民美国的政策、保护专利的宪法条款、西部金矿的开采、以及南部种植园经济的发展，使得移民人数19世纪40年代后突破每年10万规模，1854年高峰时近达43万。这时期移民主要来自西欧和北欧，其中爱尔兰人约200万，德国人约170万，还有被贩卖到美国的非洲黑奴，以及少数前来美国淘金的中国人等亚洲人。
图1显示的1820—1860年移民进入美国的人数变动状况，图中每五年抽取考察年数据，从中可见，40年中抽取10年的移民人数合计达143.8多万。1854年顶峰时进入的移民达到42.78万人。
数据来源：美国历史统计，1789至1944年[N].第34页.见吉尔伯特·C. 菲特、吉姆·E. 里斯.美国经济史[M].辽宁人民出版社.司徒淳、方秉铸译.1981:170.这里根据该数据制图。
（二）1864—1880年：从南北战争《鼓励外来移民法》到第二次工业革命开展
这时期约500万移民来到美国。为了吸引欧洲人移居美国，1864年林肯推动国会通过《鼓励外来移民法》，美国国务卿对驻欧外交官发出通告，要求把吸引欧洲移民作为一项最重要的外交任务。次年南北战争结束，随着工业革命从北部向南部和西部的拓展，各行业对劳动力需求旺盛，为了招募熟练工人来美国工作，一些企业还组团赴欧洲进行招聘；或者在欧洲报纸上刊登广告，印发小册子，描绘移民美国诱人的前景；甚至对愿意移民美国的欧洲人提供所需的路费。由此，美国再次迎来移民的高峰期。
（三）1880—1920年：世界工业强国地位确定时期
这一时期移民增长再上高峰，顶峰是1907年达128.5万人。虽然期间美国政府多次立法，限制欧洲移民，排斥亚洲移民，来自英国、德国、瑞典等西北欧国家的“老移民”增长有限，但来自意大利、俄国等东南欧国家的“新移民”却增长迅速。[4]1880年后蒸汽动力的远洋轮船替代了帆船，低价船票促使更大的移民流动，南欧和俄罗斯农业的进步带来剩余劳动力，他们渴望到美洲获得发展，15—30岁的年轻人成为移民的主力军。根据统计，从1861—1910年期间，大约有2300万移民迁入美国境内，其中大多数来自欧洲，如意大利、希腊、匈牙利、波兰和其他讲斯拉夫语言地区的国家，还有几百万犹太人。[5]移民的进入使得美国人口增长很快，从图2可见，全国人口从1860年的3144万增加到1880年的5019万，再增加到1920年的1.06亿，每年获得法定永久居民身份者从15.4万人增加到43万，其中最高年份1910年达到104万人，1920年外国出生人口在美国人口中占比13.2%。
注释：美国从1790年开始每10年作一次全国人口普查，图内1860—1900年全国人口普查时间除1890年6月2日（因6月1日是周日）外，均为6月1日；其后1910年是4月15日，1920年是1月1日（因为总人口突破一亿），此后直到2010年的人口普查均4月1日。 数据来源： 根据美国国土安全局人口普查数据制图.其中“全国人口”来自United States Census[EB/OL].WIKIPEDIA.2017-05-7；“获得法定永久居民身份”数据来自US Department of Homeland Security, Persons Obtaining Legal Permanent Resident Status: Fiscal Years 1820 to 2010[EB/OL]. Yearbook of Immigration Statistics: 2010. 见History of immigration to the United States[EB/OL].2017-05-07.
这些移民带来了技术和创新理念，促进美国两次工业革命的完成，推动美国经济的发展。根据统计，1871—1892年间，来自西欧和北欧的移民中，有大约23%是熟练工人，他们带来钢铁和纺织工业技术，同时推动了一系列发明专利的出现，成为工业革命重要的技术力量。最为突出的就是生于苏格兰的亚历山大·贝尔发明电话和留声机；意大利移民曼切斯·马克尼发明无线电发报机；瑞典移民文森特·班迪克发明和生产摩托车；苏格兰移民安德森·哈利迪发明城市电车等。
来自各国的移民带来了他们的技艺，比如来自中国、日本和菲律宾的亚洲移民带来了农业和园艺技术，来自意大利移民在煤气、电力、自来水等市政建设技术方面施展技能。更多移民带来工业化所需要的劳动力。
移民也使美国获得人口红利。这时期85%的移民年龄在14—44岁，以男性为多，他们不仅在纺织业、采矿业、建筑业等提供劳力，而且在东部铁路修筑、横贯美国东西太平洋铁路等工程建设中做出贡献。
此外，移民在美国南北战争中，为拯救联邦、废除奴隶制做出卓越贡献。比如，欧洲1848年革命后，一批富有军事经验的德国移民来到美国，他们支持共和党和林肯，帮助组织联邦军队，保卫共和制度。可以说，移民改变了美国经济落后状况，影响美国政治力量较量，铸造了美国的强大。
美国前任劳工部长赵小兰曾说：“美国要感谢移民的贡献。巨大的移民潮给美国带来了丰富的文化遗产，也给美国的发展提供了动力。”[6]
二、美国移民政策的演变
综观美国建国以来移民政策的演变，主要经历了以下四个时期。
（一）1776—1881年：来者不拒时期
早期殖民开发、向西拓展时期，美国在移民政策上基本采取的是来者不拒的态度。1790年美国国会制订统一规则，任何在美居住两年的白人都可申请公民身份。虽然建国初期，政府一度在移民政策上有过摇摆，曾制定过限制移民的政策。比如，1798年出台的《外国人和煽动行为法》（Alien and Sedition Acts）规定，获得美国公民身份者必须具有14年居住权[7]；授权总统可以将认为有害于国家安全的外国人驱除出境。但总体上对移民是持欢迎态度的。
这一时期美国的移民制度逐步建立和完善。1808年美国宪法修正案规定，禁止奴隶输入；1819年联邦对移民问题进行立法，包括撰写移民报告和确定欧洲旅客入境美国港口的规则；1846年欧洲马铃薯饥荒，各阶层的爱尔兰移民到美国；1864年《合同劳动法》（Contract Labor Law）允许招聘外来劳动力；1875年亨德森诉纽约市长的决定，宣布所有州政府关于移民的法律违宪，国会必须规范“对外贸易”；慈善工作者担负帮助移民、请愿国会行使权力和规范移民工作；国会禁止囚犯和妓女进入美国。[8]
（二）1882—1920年，种族歧视时期
随着工业革命的开展，周期性经济危机开始出现，美国国内排外情绪高涨，移民政策随着经济周期和民众情绪而变动，时而热情欢迎，时而横眉冷对。19世纪80年代美国出现各类排外组织，如美国爱国者联盟、美国联盟、美国保护协会等，华人、日本人、犹太人、意大利人、匈牙利人等移民成为被排斥和迫害的对象。
1875年国会对不准进入美国的外国人进行分类，其中包括娼妓和精神病患者等。1882年美国通过第一个限制移民入境的法案《排华法》（Chinese Exclusion Act)，规定在10年内禁止中国移民入境，禁止华侨入籍。此外被禁止入境者还包括罪犯、白痴、精神病患者以及无法照顾自己的等不受欢迎及任何可能受到公众谴责的人；对华人开征移民人头税。该法以后延长了期限，直到1943年才改为移民限额制也适用中国人。1892年又颁布《排华法修订案》，规定在美的中国劳动必须向政府登记注册，一年后未能出示注册证明者，将可能被递解出境。1904年国会决定《排华法》无限期延长。为了控制从西面进入美国的中国人，1905年美国政府在加利福尼亚州旧金山设立天使岛移民站（Angel Island Immigration Station），1910年启用，被称为“西部埃利斯岛”，但在移民局被称为“中国湾”（China Cove）。从1910—1940年数千名华裔移民曾被拘禁在那里，短则几天，长则一两年，过着囚犯式的生活，有些不堪忍受而自杀。[9]
1885年美国也开始对非法移民进行限制，在该年颁布的《合同劳动法》中规定，合同法不适用那些越过边境者，以及非法从国外进口的非熟练外国劳动者。1888年美国自1798年来再次采用驱逐外国人规定。
1890年在美国出生的外国人占到总人口的15%，比之北欧和西欧“老移民”，更多的移民来自南欧和东欧，被称为“新移民”。1891年美国移民局成立，严格限制通过花钱的通道进入美国，轮船公司被责令退回不合格移民。
1906年在入籍程序中，英语知识成为基本要求。1907年移民人头税提高。国会通过《移民法案》，扩大不可入境类的范围，包括16岁以上的文盲、身体或精神缺陷、患有肺结核病、无父母陪伴的儿童等被添加到排除名单中。该年日本统一限制移民到美国，以消除美国旧金山学校内日本学生隔离状况。
1910年国会迪林厄姆报告（Dillingham Report）认为南欧和东欧的“新移民”劣等，建议通过读写测试来限制他们入境。1911年为限制匈牙利等东南欧人入境，美国国会通过法案，要求对移民进行“文化测试”。
（三）1921—1951年，实施配额限制时期
1920年后，美国彻底结束自由移民时代，开始实行有配额的限制性移民政策。1921年国会首次正式制订移民配额法规，允许进入美国的外国移民总数每年不得超过35万人；规定每年进入美国的各国人数不得超过1910年该国公民在美国总数的3%；南欧和东欧移民配额计算先要减掉一次大战前其在美国人口约1/4；亚洲人仍然被禁止。非配额类别被设立：美国公民的妻子、孩子、读书的专业人士、家政人员不计入配额。
1922年规定日本人无成为公民资格。1924年《种族法案》规定了永久性配额，基于1890年在美国的种族结构[10]的2%，规定每个国籍的移民配额，其中来自西半球和北欧国家的移民占82%，来自南欧和东欧占16%，其他地区占2%。该法案由于没有对移民与难民进行区分， 使得20世纪30年代和40年代限制了犹太流亡者的入境。
1929年为限制移民数量的快速增长，美国国会通过法令，以配额制限制意大利人移居美国。1940年《外国人登记法案》规定，所有在美国的外国人必须进行登记并提交指纹记录，同时增加了递解犯罪人员和颠覆分子的种类。1943年《排华法》被废除，中国移民配额每年象征性地被确定为105人。该年建立短工项目，从北美、南美和中部美洲输入农业工人。
1945年《战时新娘法案》，允许美国军事人员的11.8万名配额及子女移民美国。1946年为方便他们移民的便利程序被采纳。1948年《失去家园者法案》（Displaced Persons Act），允许两年难民超过20.5万人，优先考虑波罗的海国家难民，承认为配额移民。歧视性反对天主教和犹太教的技术条款，1953年这些条款被撤销，有20.5万难民作为非配额移民被接受。
1950年扩大排除和驱逐，所有外国人每年必须报告他们的地址。[11]
（四）1952年至今，鼓励技术移民时期
1952年《移民和国籍法》（Immigration and Nationality Act of 1952）出台（也称《麦克卡恩·沃尔特法案》），为现今的美国移民法奠定了基础和构架。该法取消以种族认定移民或公民身份，规定西半球移民不受配额限制移民美国，同时制订了以家庭团聚、保护国内劳动市场以及要求移民拥有技术为内容的有关法规。北欧和西欧配额为全部移民的85%；亚洲国家的移民配额是：日本185名，中国依然是105名，其他亚洲国家每个国家100名；对来自英殖民地的移民施加严格限制，以阻止西印度群岛黑人利用英国充裕的配额进入美国。非配额类扩大到包括美国妇女的丈夫。1953年《难民收容法案》允许21.4万难民进入美国。
从20世纪60年代到90年代，美国的移民政策逐步收紧，且越来越强调技术性人才的吸纳。从表1可见，20世纪60年代后《移民与国籍法》不断被修订，越来越鼓励技术移民进入和维护核心家庭模式。这时期有关难民法也出台，并加强对非法移民的管制。
资料来源：张欢.200年来美国移民法的变迁[EB/OL].凤凰网.凤凰出国频道.2009-11-17；Elise Guyette, Fern Tavalin, and Sarah Rooker. Gathering and Interactions of Peoples, Cultures, and Ideas - A Brief Timeline of U.S. Policy on Immigration and Naturalization[EB/OL]. Flow of History.2013. 根据上述信息制表。
20世纪90年代信息技术的发展，美国对信息技术人才的需求增加，来自亚洲印度、中国的移民逐渐增多。根据杜克大学创业研究中心主任Vivek Wadhwa的研究，美国硅谷初创公司中有52%是由移民建立的。2013年11月29日美国人口普查局公布的数据显示，在硅谷高科技公司从业人员中亚裔已经达到50.1%，超过白人。[12]
另一方面，美国鼓励更多的外国学生赴美留学。2006年开始美国签证政策对中国学生逐渐放宽，签证办理不断简化，其后10年里中国赴美留学的人数井喷。根据美国国务院发布的数据，2003为16169名，到2013年达到217590名，增加12.45倍；同期B1/B2签证由132291个到1146322个，增加7.67倍。[13]
三、奥巴马新移民政策内容
北美自由贸易区建立后，来自墨西哥等地的非法移民剧增，到21世纪初美国非法移民达到1200万。为了解决非法移民问题，2007年国会两党议员联合提出《移民改革法案》，其主要内容有：（1）加强边境管制，减少非法入境。（2）增加政府监督，对雇用非法移民的雇主诉诸法律制裁。（3）非法移民通过交税、交罚款、学习英语、融入社会的渠道获得绿卡和入籍，其申请排在合法移民之后。（4）缩短合法移民的移民排期。不少国会议员担心移民改革法案中的一些条款会鼓励非法移民，最后该法案因为种种原因，没有获得国会通过。
2008年小布什总统不得不通过采取若干打击非法移民的措施来弥补法案的缺失，这些措施包括授权州政府执行移民法；批准职场突击检查，逮捕数千名非法移民；修改法规禁止企业雇佣非法移民；增加美墨边境巡逻人数一倍；加紧修筑边境隔离墙等。
2009年奥巴马上台后，在对待非法移民问题上，主张为非法入境的未成年人提供基础教育，最终获得美国公民的“梦想计划”。他指出，未成年人不应该对非法入境负责，何况这些孩子已经是美国社会的一部分；缺乏教育会导致这些孩子长期处于社会底层，造成社会不稳定因素。[14]2013年4月，在奥巴马的推动下，国会参议院出炉了《移民改革法案》草案。5月16日，草案正式公布，核心内容是1100万非法移民的身份合法化问题。根据该方案，美国将增大投入加强边境安全，同时满足美国工商业对于低技术与高技术工人的需要，改革签证系统以提高效率等。参议院在移民政策上进行了大辩论。移民法案起草人之一的民主党人参议员查尔斯·舒默表示，美国需要改变策略，让大批能够促进美国经济复苏的人员进入美国，同时出于人道也应该让那些分裂的家庭能够重新团圆。
由于在国会难以推动移民改革法的通过，2014年11月20日，奥巴马总统以行政命令的方式公布政府酝酿已久的10项改革移民政策计划，该移民改革计划涉及到父母、儿童、执法、工资等八个方面，影响到在美国数以百万非法移民的去留问题，计划也提出：继续增强边境安全；为移民局官员提薪；暂缓将数百万移民驱逐出境，为在美非法移民提供公民身份的机会；允许拥有美国公民小孩、但自己是非法移民的成人留在美国；将美国移民系统网络化等。共和党对此表示反对，部分保守共和党议员表示将利用国会批准开支案的权利，阻止该行政令。
从2014年11月到2016年12月，奥巴马新移民政策内容中对美国经济发展最具有积极意义的还是“高科技人才”移民优惠政策、企业家“创业签证”以及“留人计划”。
1.“高科技人才”移民优惠政策。具体内容包括：（1）简化签证申请程序。确保更多的高科技专业领域、高技能的大学毕业生、企业家能够留在美国，为美国经济做出贡献。对特殊人才、杰出教授和研究人士、跨国公司高级主管和经理、在任何领域获得博士学位的和某些医生，以及这些人的配偶子女等移民申请没有名额限制。对有高级学位和在美国大学获得科学、技术、工程和数学领域硕士学位的移民申请增加移民名额，对一些技术人才的移民申请也增加移民名额。（2）设立新创优秀（MERIT）移民类别，采取计点制，即根据移民教育、就业、在美国居住年限等因素进行打分，得分最多者优先获得签证；每年发出12万份签证，按年5%增加，最多不超过25万人。该政策取消现行的抽签移民（每年5万人配额），以及亲属移民第三优先（公民的已婚子女，每年配额2.34万名）和第四优先（成年公民的兄弟姐妹，每年配额0.5万人）类别。
2.“留人计划”。奥巴马对美国国内企业竞争实力下降趋势十分担忧，2013年1月29日他曾发表演说指出：“我们教会了外国学生这些（进行科研创新的）技能，却让他们回到中国、印度或者墨西哥创业，反过来同我们进行竞争。这就是为什么我们需要进行移民改革的原因。”微软华人协会前主席沈寓实博士认为：“很多跨国公司不得不在加拿大或欧洲设立开发部门，将这些工作岗位转移海外……新的《移民法》将有利于人才的自由流动”。[15]
为了留住人才，2014年美国延长了OPT期限。所谓OPT（Optional Practical Training）即选择性实习训练，这是外国留学生毕业后选择留美的一个途径。学生可以在完成一个学年后申请兼职实习，也可在毕业后申请在相关领域进行短期实习，实习时间合计不超过一年。毕业生通过OPT合法留在美国，寻找工作，找到后可从学生（F-1）签证转为工作签证（H-1B），找不到，则期限一到必须回国。美国政府每年签发8.5万份H-1B签证，其中2万份是给在美获得硕士及以上学位并在美国找到工作的外国人。OPT的延长为外国留学生增加了转换身份的充足时间。当然，并不是所有专业的OPT期限都延长，延长的只是美国所需要的理工专业。
2016年3月美国国土安全部（DHS）发布“STEM 专业OPT延期的最终政策”文件，再次延长STEM(科学、技术、工程和数学)专业的OPT期限，即从已经延长的17个月调整为24个月，共为36个月；规定符合要求的学生，可以申请最多两个OPT延期；同时调整失业期限，规定如果取得24个月STEM OPT延期，共有150天失业期限；要求雇主设立专门培训计划，国土部官员会随机访问检查，进行监督。OPT的延期，最大受益者是赴美攻读STEM专业的印度和中国留学生。
3.企业家“创业签证”。为了把世界上最优秀的企业家吸引到美国，移民局制订了一项面向外籍创业者的“国际企业家规则”（International Entrepreneur Rule） 的新规定。对想移民美国并在美国创业的外国企业家设立一个“创业签证”，准许外籍创业者更轻松进入美国，更长时间的停留的权利交由移民局行驶，不需要得到参众两院批准。[16]
四、新移民政策对美国经济发展的意义
毫无疑问，奥巴马的新移民政策对促进美国经济发展具有一定的意义，主要体现在以下几个方面。
第一，确保科技领先地位的持续。大量高学历的工程师、科学家、专业人士、企业家移民美国，为美国科技发展、企业创新注入活力或动力。从图3可见，本世纪初以来，美国专利申请和科学技术期刊虽之总趋势在不断上升，但2009年开始非居民专利申请超过居民专利申请（除2013年外），2013—2015年居民专利申请维持在28万多项，一度2014年还出现下降；科学技术期刊文章2013年也出现下降。国内明显呈现出创新不足。为此，需要通过引进科学家等高技术人才来增加创新动力。
数据来源：根据联合国教科文组织统计研究所世界发展指标数据制图. United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization ( UNESCO ) Institute for Statistics. BataBank. World Development Indicators[DB/OL]. 2017-04-27.http://databank. worldbank.org/data/reports.aspx?source=2&type=metadata&series=SP.POP.TOTL#.
第二，延缓老年化社会到来的冲击。从图4可见，尽管美国人口逐年增多，从本世纪初的2.8亿人口增加到2015年的3.2亿，但老年化趋势呈现：2003年65岁及以上的人口在总人口中的比例在降到最低点12.28%后开始逐年增加，2015年达到14.79%，大大高于中国（10.47%）。美国15岁—64岁人口2008年达到最高点67.31%后逐年下降，2015年为66.26%，低于中国（73%）。
数据来源：根据联合国教科文组织统计研究所世界发展指标数据制图，出处同图3。
图5显示的是本世纪初以来美国抚养比变化状况，从中可见2000年美国按工作人口计算的总抚养比为50.55%，2008年下降到最低点48.57%，其后开始上升，到2015年达到50.91%（中国只有37%）；同期美国老人抚养比从18.55%下降到2005年的18.32%后开始逐年上升，到2015年达到22.31%（而中国是14.3%）。显然，美国早已进入老龄化社会。为此，奥巴马的新移民政策将年轻的、高学历的、美国所需专业的外国留学生留在美国工作，不仅有利于繁荣美国经济，也有利于延缓老年化社会到来的冲击，抚养负担的加重。[17]
数据来源：根据联合国教科文组织统计研究所世界发展指标数据制图，出处同图3。
根据美国国土安全部统计，2015财年美国新进入移民（包括获得永久居民身份和留学生）50.87万人，其中15岁以下儿童占18.65%，15—29岁青年人占30.02%，30—44岁中青年占24.07%，45—54岁中年人占11.15%，55-64岁中老年占9.52%，65岁以上老年人占6.59%。这意味着45岁以下者占到72.73%，其中15—44岁占54.08%，15—64岁占74.76%。（见图6）年轻移民的进入有利于延缓美国老年社会的到来和缓解抚养比较高的状况。
数据来源：根据美国国土安全部统计数据计算：Official website of the Department of Homeland Security. LPR Table 8 to 11 Expanded. Expanded 2015 Yearbook Tables 8-11(Adjustments of Status and New Arrivals). April 13, 2017.
第三，满足教育经费的不足。美国普通学校在经费紧缩的情况下，通过扩大国际留学生规模来解决经费不足问题，留学签证的便利使得赴美外国留学生增多，并出现低龄化，即赴美留学人员不仅有去攻读研究生或本科的，也有去读中学、甚至小学的。根据《2016美国门户开放报告》 ，2015/2016学年的留美人数突破100万，其中32%来自中国，中国已经连续七年成为美国学校留学生最大的生源国。从图7可见，赴美读小学、初中的中国学生选择占到8.6%。
数据来源：根据启德教育数据制图.中国赴美低龄留学生增多 名校申请变难录取率下降[EB/OL].中国侨网. 见新华网2016-12-21.
根据国际教育家协会的数据，2016年上百万的外国学生为美国带来320亿美元的收入，提供了40万个就业机会。[18] 由此可见，奥巴马的新移民政策对促进美国经济增长和发展具有很大的好处。
五、特朗普移民政策偏向及其影响
特朗普虽也表示过需要技术移民，但在移民总政策上偏向对奥巴马新移民政策的否定。还在竞选时他就表示不会大赦非法移民，不会为他们提供合法身份或使其成为美国公民；美国将加大力度遣返外国犯罪分子；健全生物识别出入境签证追踪系统；改革移民体系，根据新移民在美“取得成功的可能性”“经济上能否自给自足”等标准来吸纳新移民；结束“出生公民权”，认为这是非法移民最大的根源之一；将废除J-1签证（非移民性交流、访问学者签证）等。
就任总统后，他前后发布《行政令：边境安全和移民执法改进》（Executive Order: Border Security and Immigration Enforcement Improvements，January 25, 2017）、《保护国家免受外国恐怖分子进入美国的行政命令》（Executive Order Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry Into The United States，March 06, 2017）。其中后一个行政令被称为“禁穆令”，因为它规定：（1）在90天内暂停伊朗、苏丹、叙利亚、利比亚、索马里、也门和伊拉克7国公民入境，因为这些国家已经被认定为恐怖主义和旅行美国高度关注的国家。这些国家公民中的绿卡持有者，需要逐一接受审查，才可入境；（2）在120天内暂停所有难民入境，因为恐怖主义试图通过难民项目渗透到几个国家；（3）无限期禁止叙利亚难民进入美国，因为该国从1979年起就被指定为恐怖主义资助国，现在依然继续支持其他恐怖组织，不配合美国反恐努力。[19]其次，宣布在美墨边境建造隔离墙。由此引得国内外舆论哗然，各类游行、抗议声不断。再者，拟订削减移民数量法案，一旦该法案被通过，到2027年每年入境的合法移民数量将减少至50万。
特朗普的移民政策不仅在外交上，而且在经济等方面将给美国带来影响，主要体现在以下方面。
（1）从外交上看，首先是北美自由贸易区内美墨关系受到影响。筑造边境围墙预计要斥资216亿美元，将耗时3年。特朗普要求墨西哥出资，墨西哥表示不会出一分钱。加上特朗普声称要重开北美自由贸易协定谈判，美墨关系紧张。其次是美国与“禁穆令”中涉及的7国（新“禁穆令”改为6国）关系紧张，禁穆令阻碍了来自这些国家的难民庇护申请、以及持有美国绿卡的公民、留学生、游客等入境。再者给邻国加拿大带来难民压力。大量的难民跨越美加边境，逃到加拿大，加拿大面临的难民一下增多。不过与美国政府驱逐移民或难民的态度相反，加拿大政府表示出热情欢迎的态度。
（2）从经济上看，给美国科技公司的经营和创业带来冲击。这是因为美国科技公司员工中很大一部分来自移民，不少高科技公司由移民创建或共同创建。比如，在硅谷36.4%的人口出生在国外,其中绝大部分来自非传统白人国家，因此给雇佣移民的公司带来影响。限制公司雇佣外国人给美国人提供更多的就业机会，但也增加了公司的成本。
（3）从教育上看，影响到赴美留学人员的规模。因为担心签证和移民法律发生变化，赴美留学人员在减少。根据美国中文网报道，2017年美国高等院校的外国学生规模显著下降。以中国、印度和中东为主的国际学生申请人数下降了40%左右。[20]
（4）从法律上看，损害了美国“开放”移民政策的立国基础。特朗普移民政策中的“禁穆令”引发美国国内媒体和民众的广泛质疑，认为是一种宗教歧视。该禁令也受到微软、谷歌、苹果、脸书、推特等科技公司的猛烈批评，认为关闭美国边境、减少竞争不符合美国精神。西方国家对特朗普的移民政策也表示了否定态度。禁穆令更是遭到一些法官的反对，美国西雅图联邦地区法官James Robart对该入境禁令下达了限制令，在美国司法部要求立即恢复该行政令后，美国联邦第九巡回上诉法院对此作出裁定：继续暂停“禁穆令”。显然，该禁令涉及宗教歧视，违背了美国宪法。
如何看待移民，是将移民视为给美国安全带来隐患、夺走美国人就业机会的人，还是给美国经济带来活力、创造就业机会者？加利福尼亚圣克拉拉市投资公司金融理财师、美国印度基金会联合主席克里希南（Lata Krishnan）撰文给予了回答。她认为，移民给美国带来了不同的观点；移民工作更加努力，硅谷没有移民肯定不能达到全球标杆高度；移民为美国教育、培训、卫生、环境方面提供了大量慈善资金；认为美国不应该关闭边境，减少竞争，只有开放边境才能使竞争更加激烈。从财富500强企业看，有1/4企业是由移民或移民后代创立的，这些公司为数百万美国人提供了就业机会，换言之，移民为美国人带来了机会。[21]
长期以来，美国体制中最令各国羡慕的就是其移民政策，每年大量年轻的、拥有高学历或技能的移民进入美国，美国利用其科技和经济发达优势，每年吸引世界大批人才进入美国，省去自己培训这些人才的基础教育、高等教育费用，这些移民给予美国的科技和经济发展注入生机和活力，推动或维系着这个国家在世界科技领域保持着领先地位。而就那些非法移民而言，其廉价的劳动力为降低美国产品生产成本和服务成本做出贡献。固然，非法移民问题要解决，但不能在倒洗澡水时将盆内的孩子也倒掉。特朗普以国土安全为由，完全否定前任总统的新移民政策，从而动摇美国已有的移民体制的移民政策，影响到未来美国在科技上、经济上的世界领先地位。
注释
[1]2017年1月27日，特朗普签署一份《阻止外国恐怖分子进入美国的国家保护计划》，要求在未来90天内，禁止伊拉克、叙利亚、伊朗、苏丹、索马里、也门和利比亚等7国的公民入境，被民间称为“禁穆令”。3月6日，其又签署新的禁令，120天内禁止所有难民入境，在90天内禁止上述除伊拉克以外的6国公民入境。
[2]查希.移民禁令又受阻,夏威夷法官冻结特朗普新行政命令[EB/OL].环球网.2017-03-16.
[3]契约奴（white indentured servant）指那些为了换取去美洲的船费而出卖劳动力的人。当时到美洲的旅费6—10英镑，相当于英国工人3—4年的收入，为了支付船费，他们需无偿服务4—7年。船长将这些人卖给美洲需要劳动力的人，契约奴在服务期满后成为自由民。
[4]美国移民的历史[EB/OL]. 凤凰博报.2010-09-27.见我爱澳洲.2012-02-28的摘转.
[5]吉尔伯特·C. 菲特、吉姆·E. 里斯.美国经济史.辽宁人民出版社.司徒淳、方秉铸译.1981:364.
[6]美国移民的历史[EB/OL]. 凤凰博报.2010-09-27.见我爱澳洲.2012-02-28摘转.
[7]1800年将其修改为5年居住权。
[8]Elise Guyette, Fern Tavalin, and Sarah Rooker. Gathering and Interactions of Peoples, Cultures, and Ideas - A Brief Timeline of U.S. Policy on Immigration and Naturalization[EB/OL]. Flow of History. 2013.
[9]1940年一场大火后，该移民站被弃用。1998年5月6日，美国政府正式将该地列为国家级历史古迹。见美国天使岛华裔移民站揭密 华人裸体接受检查[EB/OL].华商网-华商报.2005-12-16.
[10]当时的种族结构确定不是来自人口普查，而是基于姓氏，而大部分研究来自对埃利斯岛移民检查站资料的研究。
[11]Elise Guyette, Fern Tavalin, and Sarah Rooker. Gathering and Interactions of Peoples, Cultures, and Ideas - A Brief Timeline of U.S. Policy on Immigration and Naturalization[EB/OL]. Flow of History. 2013；张欢.200年来美国移民法的变迁[EB/OL].凤凰网.凤凰出国频道.2009-11-17.见道客巴巴. http://www.doc88.com/p-269188722170.html.
[12]刘丹.美国硅谷亚裔高科技从业人员首次超过白人[EB/OL].中国新闻网.2012-11-30.
[13]美国旅游签证通过率，你知道吗？[EB/OL].美中信出国签证网.2016-05-02.搜狐公众平台.
[14]奥巴马执政后的移民政策趋向分析[EB/OL].美国中文网.2009-01-28.
[15]美国出台高科技人才移民优惠政策[N].人民日报海外版.2013-05-01.
[16]奥巴马即将卸任 执政8年留学移民政策盘点[EB/OL].留学监理.2017-01-13.
[17]按中国国家统计局2015年人口抽样调查数据，中国15—64岁人口在全国人口中占比73%；65岁及以上人口10.47%；总抚养比37%，其中少年儿童抚养比22.6%，老年人口抚养比14.3%。数据来自国家统计局的国家数据[DB/OL].
[18]受特朗普移民政策影响 美高校国际生源降4成[EB/OL].中国侨网.2017-03-29.
[19]WHITE HOUSE. PRESIDENT DONALOD J. TRUMP. Executive Order Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry Into The United States. March 06, 2017.
[20]该数据来自：受特朗普移民政策影响 美高校国际生源降4成[EB/OL].中国侨网.2017-03-29.
[21]特朗普“禁穆令”让硅谷震怒，移民对美国真这么重要？[EB/OL].汇通网.2017-02-22.
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（作者系上海财经大学国际工商管理学院世界经济研究中心主任、教授、博士生导师）
原标题：林珏：美国移民政策演变及评述
来源：中国社会科学网 作者：林 珏
声明：本文图片来源于“东方IC”
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